УПРАВЉАЊЕ

1. Структура и функције локалне самоуправе у Србији и граду Нишу

Уставом Републике Србије из 1990. године враћен је изнова појам локална самоуправа. Две године потом, Уставом СРЈ, утврђено је право на локалну самоуправу, али је у исто време и прописано да су непокретности и друга средства локалне самоуправе у државној својини. По том основу, донет је Закон о средствима у својини Републике Србије (1995.), којим су локалне самоуправе лишене власничких права. Због прилично лоше економске ситуације у читавој земљи и непостојања свих механизама за управљање сопственим развојем, локалне самоуправе су се суочиле са великим тешкоћама у свом функционисању. Након 2000-те године, следила су два Закона о локалној самоуправи (ЗЛС) – 2002. и 2007. Њима је достигнут известан степен децентрализације као и увећање ингеренција општинске власти.

За утврђивање територије и граница локалне самоуправе надлежна је Народна скупштина Републике Србије, која је та питања уредила посебним Законом о територијалној организацији Републике Србије (ЗТО). По истом закону, територијалну организацију Републике Србије чине три врсте територијалних јединица: аутономне покрајине (као облици територијалне аутономије), општине и градови (као територијалне јединице у којима се остварује локална самоуправа) и град Београд (као посебна територијална јединица), док окрузи немају територијални карактер.

Општине су основне територијалне јединице у којима грађани реализују своја права и активности из области локалне самоуправе у пословима који су дефинисани Уставом, законима и Статутом општине. Територију општина чине подручја једног или више насељених места, а утврђује се законом и то набрајањем насељених места и катастарских општина који чине општину (или град). Када се ради о градовима, подела града на градске општине (ГО) не уређује се законом, већ се то препушта статутима градова, који су, као и општине, одређени законом. До 2007. године, статус града, поред Београда, имали су још и Нови Сад, Ниш, Крагујевац и Приштина, док је на основу одредби новог ЗТО-a још деветнаест општина добило тај статус. Поред градских општина, којих је у Београду 17 а у Нишу 5 (Крагујевац је у периоду важења претходног ЗЛС-а и ЗТО-а у свом саставу «на папиру» имао пет а Нови Сад две општине, али оне никад нису констутуисане), у Србији постоји још 150 самосталних општина као и 22 општинe које је нови ЗТО промовисао у градове.

Просечна општина у Србији има око 50.000 становника, што је чини највећом основном јединицом локалне самоуправе у Европи. Међу општинама су оне са мање од 10.000 становника, као и оне са преко 250.000 становника. Постоје изузетно велике разлике у величини њихове територије, економској снази и другим карактеристикама.

Према постојећим прописима, који се не разликују од решења у претходним законима о локалној самоуправи и територијалној организацији, територија за коју се оснива јединица локалне самоуправе треба да представља природну и географску целину, економски повезан простор који има развијену и изграђену комуникацију међу насељеним местима, са седиштем као гравитационим центром. Уз ове карактеристике, битни су и хомогеност и комплементарност подручја, финансијски потенцијали, величина подручја и број становника. У неким случајевима могу бити од значаја и изражена воља локалног становништва, као и културни, етнички или сл. разлози, или пак, политичка одлука о реформи локалне самоуправе на одређеном делу територије. Општина такође, може бити и укинута, услед формирања нових општина или припајања њене територије некој постојећој општини, али уз претходно прибављено мишљење грађана, скупштина односних јединица локалне самоуправе, као и надлежног органа територијалне аутономије за јединице локалне самоуправе на њеној територији.

Имајући за свој основ одредбе актуелног Закона о локалној самоуправи (усвојеног 29.12. 2007.) у органе локалне власти у граду Нишу спадају :

• Скупштина града ;
• Градоначелник ;
• Градско веће ;

У Нишу су након последњих локалних избора (мај 2008.) за вршење послова Града установљени (постављени) градски јавни правобранилац и грађански заштитник (омбудсман), док су главни архитекта и градски менаџер овог пута изостали. Од поменутих, грађански заштитник је нарочито важан, јер је његов посао да штити индивидуална и колективна права и интересе грађана, тако што врши општу контролу рада градских управа и јавних служби.

Грађани Ниша имају право да управљају својом општином или градом и непосредно кроз грађанску иницијативу, збор грађана и референдум.

У граду Нишу постоји пет Градских општина - Пантелеј, Црвени Крст, Палилула, Медијана и Нишка Бања - које чине насељена места које улазе у њихов састав и чије постојање датира од 2003. године. Осим у Нишу, градске општине тренутно постоје још само у Београду, иако је претходни ЗЛС прописивао да сваки град мора у свом саставу имати градске општине. Како у Крагујевцу и Новом Саду избора за одборнике скупштина ГО уопште није било, може се рећи да се у граду Нишу најдаље одмакло у процесу децентрализације локалне власти. Чланом 25. новог ЗЛС-а је, додуше, прописано да се статутом града може предвидети образовање две или више градских општина на територији града, али не и да се оне морају образовати.

Што се тиче нишких градских општина, оне имају веома различит квалитет инфраструктуре, предузетничке капацитете, друштвене и економске услове, планове развоја и друго.

Одговорности града Ниша (Градска власт као јавни сервис)

У надлежности града Ниша, као и свих осталих градова у Србији, пре свих спадају:

• доношење програма развоја и одговорност за економски развој;
• доношење буџета и завршног рачуна;
• урбанистичко планирање и изградња;
• комуналне делатности: одржавање путева, улица, (укључујући уличну расвету), тргова и јавни превоз; грејање, водовод, канализација, прикупљање и одношење смећа;
• саобраћај;
• култура и образовање;
• здравствена заштита;
• социјална заштита у целини, посебно за децу и омладину;
• спорт;
• туризам, укључујући регулисање рада хотела и ресторана, занатство и трговина;
• заштита природних ресурса и животне околине;
• јавно информисање о темама од локалног значаја;
• санирање последица природних катастрофа;
• правна помоћ.

Актуелним ЗЛС-ом, извршено је извесно преношење надлежности у области основног образовања, примарне здравствене заштите, дечје и социјалне заштите са републичког на локални/градски ниво. Надлежност градске општине одређује Град својим Статутом, а оно што пренесе у надлежност општине, постаје њена одговорност. Поред спровођења одлука скупштине града и градских општих аката, општинске надлежности примарно укључују административне послове (попут издавања различитих извода, сертификата, дозвола), као и друге послове који се односе на свакодневни градски живот.

Нишка градска власт има неколико инструмента којима утиче на квалитет живота свих својих грађана. Директан контакт са грађанима унутар градске управе има пре свих матична служба (која издаје изводе из матичне књиге рођених, венчаних и умрлих, као и уверења о држављанству). Ова служба је само делимично компјутеризована и још увек не испуњава критеријуме е-управе првог степена, јер иако постоји могућност интернет приступа служби, не постоји могућност добијања било ког документа тим путем.

Градска власт поседује и медијску кућу - Нишку телевизију (НТВ), која има примарни задатак да информише грађане о дешавањима у Нишу и ширем окружењу. Многи грађани Ниша и околине би желели да НТВ у будућности прерасте у регионални јавни сервис. Ова медијска кућа је делимично дотирана од стране града, док се други део средстава обезбеђује из комерцијалних извора (рекламама). НТВ представља гледану телевизију - нарочито у области информативног програма који је готово у потпуности окренут ка актуелним градским темама.

Још један од инструмената директног утицаја града на животни стандард грађана су јавна предузећа која обављају делатности од општег интереса и обезбеђују различите комуналне услуге. Оснивач ових предузећа је Град Ниш. Према урађеним анкетама, функционисање јавних предузећа са аспекта квалитета пружених услуга грађанима, може се сматрати задовољавајућим.

3. Међусекторски односи и ефикасност локалне власти

Уз помоћ нових законских решења, процесом прилагођавања стандардима локалне администрације у земљама ЕУ, а уз донаторску помоћ (програмску, тренинг курсеве и материјално-техничку), град Ниш је у основи прихватио базичне принципе модерне локалне администрације који подразумевају ефикасну, приступачну и одговорну локалну самоуправу. У Нишу о томе посебно сведочи отварање тзв. «Градског услужног центра» јуна 2003. године, са 18 одвојених шалтера, на којима грађани Ниша брзо и ефикасно могу да добију информације, дозволе, документа и потврде из неколико различитих одељења градске управе.

Процењује се да у Нишу делује око 200 различитих удружења грађана која укључују неколико хиљада људи. У Нишу постоји и десет канцеларија различитих међународних владиних или невладиних организација које имају значајну улогу у креирању развоја града Ниша. У ресурсе који стоје на располагању, спадају и све релевантне политичке партије које окупљају више од 10.000 чланова. Од значаја је и добра медијска подршка града, испољена кроз бројне локалне ТВ и радио станице које утичу на транспарентност у раду локалних органа власти и бољу информисаност грађана.

Анализа локалних стратешких докумената града Ниша, као и увид у пројекте који се изводе на терену, показује да је у њима економски аспект развоја највише заступљен, што говори о генералној заинтересованости за укупно повећање животног стандарда. Унапређена је међународна сарадња града са јединицама локалне самоуправе других земаља, а у једном броју општина реализују се и пројекти уз помоћ појединих земаља и међународних институција. Ипак, несразмеран је однос између броја локалних пројеката (преко педесет) и броја стратешких докумената (којих је само неколико). За ово постоји неколико могућих објашњења. Најосновније објашњење гласи да се за пројекте мањег обима лакше обезбеђују средства; по другом тумачењу бројне међународне институције најчешће финансирају мале пројекте на нивоу локалне заједнице, док треће објашњење претпоставља недовољну заинтересованост локалних органа за дугорочне (стратешке) пројекте, чији су резултати теже уочљиви на кратак рок. Што се тиче самих пројеката, они су различитог нивоа и територијалне обухватности - неки дају мање ефекте, док су други веома сложени са јасним развојним карактером.

Досадашње искуство показује да локални органи управе сарађују између себе само у мери у којој је то нужно за формално-правно функционисање локалне власти. Недовољна кооперација и размена информација између различитих институција, често има за последицу мешање ингеренција, преклапања пројеката па и фаворизовање одређених (циљних) социјалних група. Отуд је партиципација у одлучивању и промоција партнерстава између свих друштвених актера у формулисању, имплементацији и управљању локалним процесима и иницијативама, суштински важна за будући развој града Ниша. Солидна административна покривеност сектора, у складу је са идејом о децентрализацији управе и одговорности, али она захтева и међусекторску сарадњу, координисан приступ проблемима, транспарентност података и ефикасан систем размене информација. У основи, могло би се рећи да су данас најважнији проблеми локалне заједнице у Нишу - несинхронизована управа, лабилан политички консензус о основним правцима развоја, недовољно учешће јавности у процесима одлучивања, као и раширена генерална слаба заинтересованост грађана за одлуке које се доносе на локалном нивоу.

У зависности од својих планова рада, већина управа је фокусирана само на један од могућих циљева/области који се третирају као саставни делови локалног развоја. Мало је управа које имају ингеренције и ангажоване су у више пројеката који по својим карактеристикама покривају различите области локалног развоја. Ово је нарочито видљиво код институција које припадају различитим секторима. Унутар појединих сектора, везе између институција су боље, с обзиром да је у њима, због заједничких циљева посла, и размена информација развијенија.

Да би се достигло потребно јединство и усаглашеност активности различитих сектора и управа, неопходно је пре свега радити на усклађивању појединачних развојних докумената које доносе највиша градска тела - Скупштина града и Градско веће. У питању су документи (планови активности са предвиђеним средствима финансирања), које припремају градске управе, јавна предузећа и установе. Чест је случај да они нису међусобно синхронизовани, нити су унутрашње кохерентни, у смислу утврђивања обима и принципа класификације односно приоритета пројеката за одговарајуће развојне циљеве. Узајамно неструктурирани програми и планови, који на моменте личе на пуке «спискове жеља», битно отежавају покушаје идејног осмишљавања, креирања и систематског разврставања евентуалних пројеката који би из њих могли да произађу. Ова околност упућује на закључак да је неопходно и у програмском смислу радити на обједињавању могућих пројеката, за које уједно треба обезбедити и средства. То би било могуће уз одговарајући Оперативни програм који би покривао одређени временски период и олакшавао локалној управи послове планирања и коришћења сопствених али и потенцијалних «спољних» ресурса.

Неки позитивни примери сарадње у процесу припреме пројеката и њихове реализације, показују да управе могу наћи неке заједничке интересе у својим областима рада, учествујући на истом пројекту. Квалитетна сарадња која се реализовала са одговарајућим управама, резултирала је увођењем више пројеката који директно подржавају неке од области локалног развоја. У многим случајевима, ова врста пројеката је била финансирана од стране међународних институција које су у својим програмским оквирима зацртале унапређење локалне самоуправе у Србији. Ипак, у Нишу је и даље релативно мали број институција које су успоставиле званичне односе са домаћим и иностраним партнерима, базиране на дугорочним плановима о кооперацији.